С идеологической стороны Казахстан, заняв пост председателя ОБСЕ, фактически реализовал связанные с этим цели – поскольку в данном случае принципиально важен сам факт председательства, а не его фактические результаты. Таким образом, в настоящее время при оценке деятельности на посту председателя необходимо абстрагироваться от идеологического контекста данной активности, прекратить рефлексировать и подходить к ситуации исключительно с прагматической позиции, которая включает 2 аспекта:
- получение дополнительных бонусов в изменении международного статуса за счет реально эффективного выполнения миссии председателя ОБСЕ;
- решение задач, связанных с председательством, но являющихся на настоящий момент более приоритетными.
Программа получения бонусов в изменении международного статуса
Страна-председатель ОБСЕ занимает этот пост только 1 год, в течение которого, в рамках сложившихся в организации традиций и бюрократических процедур, невозможно реализовать какие-либо серьезные и кардинальные проекты. Это очевидно для всех внешних партнеров Казахстана.
В связи с этим, в настоящее время к Астане предъявляются 2 группы ожиданий:
- внешняя – грамотное выполнение технической функции председателя, предполагающее, прежде всего, лавирование между наиболее острыми вопросами пространства ОБСЕ при активном обеспечении диалоговой площадки по данным тематикам;
- внутренняя – позиционирование устойчивой тенденции в стране по направлению к постепенному принятию стандартов ОБСЕ, прежде всего – в области так называемой «третьей корзины» (демократизация и права человека).
Страны-члены ОБСЕ, поддержав Казахстан как председателя, фактически нивелировали значимость второго блока ожиданий и минимизировали свою возможность выступать с критикой по данному вопросу. Сложно предположить, чтобы в течение данного года какая-либо страна пространства ОБСЕ выступила бы с готовностью признать свою ошибку в принятии столь серьезного решения. В данном плане важно, чтобы руководство Казахстана не инициировало внутренних проектов, способных вызвать негативную оценку (например, проведение досрочных парламентских или президентских выборов).
Таким образом, для приобретения дополнительных бонусов как председателю ОБСЕ Казахстану необходимо сосредоточиться на том, чтобы соответствовать внешней группе ожиданий. В данном плане удачная основа деятельности определена в «Программе председательства Республики Казахстан в ОБСЕ в 2010 году», в которой выделены именно те направления, которые вполне осуществимы на этом посту. При этом эти направления не несут в себе идеологической нагрузки, и соответственно – не могут вызвать отторжения со стороны какого-либо члена ОБСЕ.
Основные акции Казахстана в ранге председателя ОБСЕ
Акции Казахстана, как председателя ОБСЕ, за прошедшие 5 месяцев в целом не выходили за рамки вышеуказанной Программы. При этом Астана удачно воспользовалась как минимум 2-мя обстоятельствами:
- проведением в Вашингтоне Глобального саммита по ядерной безопасности, позволившем Президенту Назарбаеву выступить с рядом стратегических инициатив в области ядерной безопасности, а также в очередной раз подчеркнуть значимость отказа Казахстана от ядерного оружия;
- бунтом в Кыргызстане, в связи с которым Казахстан, как председатель ОБСЕ, выступил инициатором эвакуации Курманбека Бакиева, что было интерпретировано как превентивная мера, позволившая снизить напряженность.
Как вполне удовлетворительную можно рассматривать дипломатическую активность государственного секретаря – министра иностранных дел Каната Саудабаева, де-факто являющегося персонифицированным председателем ОБСЕ. Фактически, на этом посту Саудабаев сумел сформировать ощущение интереса Казахстана к основным проблемным точкам на пространстве ОБСЕ – замороженным конфликтам в Приднестровье и на Южном Кавказе, а также к ситуации в Афганистане и вопросам укрепления границ Афганистана со странами Центральной Азии.
В целом, «стратегию совещаний» можно считать вполне удачной. Как правило, в основе оценки эффективности деятельности председателя ОБСЕ лежит его формальная активность, выражающаяся, в том числе, в масштабной организации и проведении совещаний, конференций и тому подобных мероприятий.
Вместе с тем, были допущены определенные промахи, касающиеся, прежде всего, ситуации на Южном Кавказе: заявление Каната Саудабаева о поддержке территориальной целостности Грузии и двусмысленная позиция по конфликту в Нагорном Карабахе (в том числе – участие в принятии ОИК антиармянской резолюции по данному вопросу). Во многом указанные промахи определяются различиями в позиции Казахстана как страны и как председателя ОБСЕ.
Критика Казахстана как председателя ОБСЕ
С начала председательства Казахстана в ОБСЕ прошло достаточно мало времени, чтобы критика его действий приобрела осмысленный, обоснованный и, тем более, системный характер. Тем не менее, разрозненные критические замечания уже фиксируются как на международном, так и внутреннем уровне.
В ОБСЕ отсутствуют какие-либо критерии оценки эффективности председательства, в связи с чем внешняя критика в данном случае может строиться исключительно на основе анализа ошибок или погрешностей, допущенных страной-председателем. В частности:
- со стороны России и пророссийски настроенных структур критике подверглось заявление о поддержке территориальной целостности Грузии. В целом, в связи с особым характером взаимодействия Казахстана и России это не оказало серьезного влияния на отношения двух стран. Однако, поскольку Казахстан не получил и каких-либо реальных дивидендов, таких высказываний в перспективе лучше избегать;
- со стороны Армении – в связи с принятием на 37-ой сессии Совета министров иностранных дел ОИК в Душанбе ряда резолюций, в которых даны антиармянские формулировки и оценки. Учитывая международную значимость армянской диаспоры, данная критика может получить широкий резонанс.
Внутренняя же критика в целом сводится к следующим моментам:
- Казахстан не соответствует стандартам, которые призывает соблюдать как председатель ОБСЕ;
- уступки, сделанные Казахстаном для получения права провести саммит ОБСЕ, слишком велики, то есть – несоразмерны предполагаемым дивидендам;
- председательство в ОБСЕ нужно только для личного пиара Президента.
При этом критика традиционно идет по 3-м каналам:
- со стороны журналистов и политологов, плохо разбирающихся в вопросе и опирающихся в своих оценках на идеологические клише и соответствующие ожидания (например, что председатель ОБСЕ обладает некими специфическими полномочиями по реформированию организации);
- со стороны профессионализированной оппозиции, настаивающей на том, что к председателю ОБСЕ привлечено некое особое внимание и в случае, если Казахстан не предпримет в 2010 году экстраординарные меры по демократизации, это будет расценено мировым сообществом как провал председательства;
- со стороны условного среднего класса, ожидающего выполнения руководством Казахстана ряда заявлений по совершенствованию политической, экономической и социальной структур страны.
Относительно первого и второго критического потоков наиболее действенным будет организация разъяснительной работы – как относительно полномочий председателя ОБСЕ, так и относительно тех конкретных действий, которые были предприняты. Например, практически незамеченной в Казахстане осталась инициатива организации обучения афганских студентов, финансируемого казахстанской стороной.
Работа со средним классом является более сложной и требует принятия реальных мер, направленных на реализацию его интересов. В этом плане рационально было бы уже сейчас инициировать действия, необходимость которых давно назрела. Например, введение на ряде уровней местного самоуправления.
Рекомендации
Основной проблемой, связанной с председательством в ОБСЕ, может стать то, что рассматривая этот пост как самостоятельную ценность и в стремлении достичь некие мнимые идеологические цели, Казахстан вынужден ухудшить отношения с теми или иными странами или сделать ряд уступок в реальной политике. В связи с этим, необходимо рассматривать председательствование не как самостоятельную акцию, а как средство достижения тактических и стратегических преимуществ.
В этом контексте имеет смысл:
1. Продолжить работу в соответствии с «Программой председательства Республики Казахстан в ОБСЕ в 2010 году», при этом более активно делая ставку на деятельность различных консультативных групп. Помимо этого, оптимальным было бы, если бы в 2010 году удалось обеспечить возвращение наблюдателей ОБСЕ в регион Южного Кавказа и возобновить переговоры по урегулированию в Приднестровье. Технически данные задачи вполне реализуемы в рамках оставшегося срока.
2. Разработать и запустить формализованный переговорный процесс по урегулированию в Афганистане. При этом акцент надо ставить на нескольких конкретных проблемах, например – подготовка кадров, укрепление границ. Это позволит как обозначить собственную активность, так и перехватить в региональном плане инициативу по данному вопросу у Узбекистана.
3. Поставить вопрос о необходимости определения статуса государственных образований (Приднестровская Молдавская Республика, Абхазия, Южная Осетия, Косово, Северный Кипр), признанных небольшим количеством стран, с целью правового обоснования их диалога с метрополией и международным сообществом, включения их в мировую экономическую систему и, главное – ликвидации на их территории условий для ведения нелегального бизнеса. В техническом плане это может вылиться, как минимум, в 2 мероприятия: разработку специальных паспортов для граждан таких образований (что-то вроде паспортов Нансена для беженцев без гражданства, которые действовали с 1922 по 1951 год) и проведение программ по легализации бизнеса.
4. В случае получения предварительного согласия от Ирана (не члена ОБСЕ) и заручившись поддержкой России – выступить с инициативой о переводе определения статуса Каспийского моря под эгиду ОБСЕ, включив туда же военное присутствие на Каспии, экологические проблемы и прокладку трубопроводов.
5. Пользуясь положительной реакцией на инициативы Президента в области ядерной безопасности, снова поставить вопрос о создании в Казахстане Международного банка ядерного топлива, но теперь уже в формате ОБСЕ. В рамках имеющегося международного контекста данный вопрос вполне реально довести до выгодного Казахстану решения уже в этом году.
6. В случае сохранения неопределенности, а тем более – ухудшения ситуации в Кыргызстане, поднять вопрос о введении внешнего управления данной страной. Последние тенденции – постоянное муссирование водного вопроса и столкновения на межэтнической почве – непосредственно задевают интересы Казахстана, при этом даже попытка решить их на уровне ОБСЕ будет записана Республике в актив.
7. В рамках идеологического и информационного сопровождения председательства ни в коем случае нельзя утверждать, что «приоритетом работы действующего председателя ОБСЕ будет решение затяжных конфликтов» (как это сделал, например, советник посольства Казахстана в Азербайджане Шамиль Стамкулов). Очевидно, что такого результата Казахстан добиться не сможет. Более того, западные партнеры (прежде всего, страны Европы) ожидают от Казахстана не конкретных решений имеющихся на пространства ОБСЕ проблем, а формирование площадки для диалога и активизацию диалога уже ведущегося. То есть – подвижек по этим вопросам, осуществляемых step-by-step, но главное – устойчиво.
8. Во внешнеполитическом плане необходимо четко увязывать председательствование в ОБСЕ, прежде всего, с реализацией программы «Путь в Европу». В связи с этим важно добиться результатов, которые должны оцениваться положительно через ментальные установки не Казахстана, а Европы. Речь идет о небольших, но устойчивых тенденциях продвижения в европейском направлении. К таким акциям могут быть отнесены:
- транспортно-коммуникационные проекты;
- уже осуществляемая работа со странами Европы по смягчению визового режима для граждан Казахстана;
- активизация реальной реформы высшего образования в Казахстане в соответствии с требованиями Болонского процесса;
- работа с мигрантами и национальными меньшинствами.
В целом, речь идет о необходимости активной модернизации Казахстана в соответствии с европейскими стандартами, но без существенной трансформации ключевых пунктов политического режима. Фактически, стратегической задачей 2010 года для Казахстана должно стать преодоление стереотипа как о «бывшей советской республике» и формирование имиджа европейской страны, но не по политическим, а именно по социальным условиям жизни.
