Задачи по обеспечению населения питьевой водой в необходимом количестве и гарантированного качества практически во всех регионах Казахстана не решены. Основными индикаторами для данного вывода выступают следующие факторы:
-
не создано единой системы мониторинга качества питьевой воды;
-
сформирована сверхзатратная система планирования инвестиционной политики государства в сфере обеспечения населения питьевой водой;
-
сохраняется неблагоприятная ситуация в сфере водоснабжения;
-
происходит рост числа заболеваний, связанных с низким качеством воды;
-
сохраняется низкое качество источников водоснабжения;
-
увеличивается износ основных фондов.
Основными причинами сложившейся ситуации стали:
I. Неэффективность управления. Так, не были разработаны и утверждены стратегия и генеральная схема водообеспечения, отраслевые стандарты, методические указания и инструкции по вопросам водоподготовки, водоподачи и эксплуатации систем водоснабжения. Практически все «Схемы использования и охраны вод» по Республике выполняет одна и та же проектная организация – ПК «Казгипроводхоз», лоббируемая руководством Комитета по водным ресурсам (КВР). Отсутствие конкуренции, устаревшие методические подходы и низкие требования к проектной документации (методику по разработке «Схем…» составил тот же ПК «Казгипроводхоз») приводят к ошибкам в планировании. Так, водохозяйственные объекты (например, плотины) проектировать в состоянии только «Казгидропроект». В результате, количество казахстанских организаций, которые могут работать в области водного хозяйства, неуклонно снижается. Поэтому уже сейчас около 70 процентов проектов КВР выполняют иностранцы, и в дальнейшем их доля будет расти.
II. Неправильно определены источники водоснабжения. В целом, упор делается на снабжение из поверхностных источников групповыми трубопроводами – что, кстати, дает большие возможности для расхищения средств. Между тем, на юге и даже на западе страны имеются большие запасы пресных подземных вод.
III. Точно не определены объемы водных ресурсов. Количество гидрологических постов с каждым годом сокращается (при СССР было около 500 постов, в настоящее время – около 250). Соответственно, как точность прогнозов, так и определение количества водных ресурсов, не говоря уже об их качестве, снижается. Хотя за водопотребление отвечает КВР, все данные по водным ресурсам находится в РГП «Казгидромет» Министерства охраны окружающей среды (МООС). КВР не имеет даже доступа к электронному Водному Кадастру, который есть у МООС.
IV. Слабая координация центральных органов с местными органами власти и другими государственными структурами. С одной стороны, права регионов в распределении денежных ресурсов значительно расширены, с другой – у Правительства нет возможностей и инструментов для эффективного контроля над расходованием выделяемых средств. Сложилась ситуация, когда акимы не несут ответственности ни перед Счетным комитетом, ни перед Парламентом, ни перед Премьер-министром. Между центральными органами координация также слабая. За качество вод отвечает МООС, за подземные воды – МЭМР, за поверхностные воды – КВР, за качество вод питьевого водоснабжения – управления санитарно-эпидемиологического надзора. За такие важные водные объекты как ледники, которые вносят существенную роль в обеспечении водой Южного и Восточного Казахстана, вообще никто не отвечает.
V. Низкое качество Программы «Питьевая вода». Структура и содержание Программы и плана мероприятий по ее реализации изначально не соответствовали установленным Правилами разработки и реализации отраслевых (секторальных) и региональных программ. В Программе отсутствовали методологические подходы по определению объектов водоснабжения, требующих приоритетного финансирования. В результате, низкое качество Программы значительно снизило эффективность освоения выделяемых на ее реализацию ресурсов. При этом в самой Программе не предусмотрено механизмов по оценке ее эффективности и по контролю расходования бюджетных средств.
VI. Несовершенство существующей системы оценки эффективности исполнения республиканских бюджетных программ. На современном этапе определены лишь общие принципы и подходы проведения оценки. Преимущественно дается оценка на основании представленных администраторами отчетов (в основном – о количественных показателях реализации программ, уровне освоения выделенных средств, наличии отзыва за их нецелевое использование). Вместе с тем, слабо учитывается применение критериев качества и результативности.
VII. Несоблюдение требований бюджетного законодательства при планировании расходов на развитие систем водоснабжения. По большинству из реализуемых инвестиционных проектов по строительству или реконструкции объектов водоснабжения отсутствует технико-экономическое обоснование. В результате, имеют место случаи, когда проекты не достигают своих целей в связи с недостаточной проработанностью отдельных проектных решений. Кроме того, в ходе реализации проекта заказчиками пересматриваются его компоненты, технологические решения и стоимость, что также приводит к неэффективному использованию бюджетных средств. Отмечается низкое качество подготовки предпроектной, проектно-сметной документации акиматами областей – что в дальнейшем требует их корректировки и дополнительных затрат.
VIII. Ориентация на полное (100 процентное) освоение выделяемых средств в рамках реализации программы. Поставленная перед исполнителями задача не стимулирует их в направлении рационального использования выделенных средств. В результате, даже при реальной экономии средств исполнители изыскивают различные пути для полного освоения программных средств.
IX. Отнесение водоснабжения к сфере естественных монополий (в то время как электроснабжение отнесено к конкурентной среде). Для предприятий водоснабжения это оказалось проблемным решением, так как электроэнергия в тарифе составляет 20–25 процентов. Повышение тарифов на электроснабжение приводит к повышению себестоимости водоснабжения. При этом по закону тариф на электроснабжение можно пересматривать по мере необходимости, а тариф на водоснабжение – только один раз в год. Таким образом, устанавливаются тарифы не покрывающие затраты, что приводит к сокращению числа водоснабжающих предприятий.
Кроме того, внесенные изменения в Бюджетный кодекс исключили возможность покрывать убытки водоснабжающим предприятиям за счет бюджета. В этих условиях некоторые предприятия водоснабжения были вынуждены прекратить свою деятельность. В результате, большое количество сел оказалось вообще без питьевой воды. К тому же коммунальные эксплуатационные организации на местах имеют низкую материально-техническую оснащенность.
X. Коррупция, злоупотребление должностными обязанностями, лоббирование интересов. Данные факторы способствуют ряду нарушений при проведении открытых конкурсов по госзакупкам, «припискам» объемов выполненных подрядными организациями работ, неправомерному выделению денежных средств, эксплуатации объектов, не введенных в установленном порядке в работу и т.п. В ходе реализации Программы были «водообеспечены» даже несуществующие в реальности населенные пункты.
XI. Нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств – хищения, недовыполнение намеченных планов, недоосвоение средств, некачественное строительство и реконструкция водоводов, нарушения сроков выполнения работ и другие.
XII. Некомпетентность местных исполнительных органов. «Универсальность» исполнительных органов при участии в разнонаправленных программах способствует низкому качеству их реализации. Для планирования и реализации мероприятий не задействуется потенциал отраслевых специалистов. Кроме того, есть проблемы координации – Бассейновые водохозяйственные управления (БВУ) базируются по бассейнам, которые включают в себя несколько областей.
XIII. Центральный исполнительный орган по использованию водных ресурсов не соответствует поставленным перед ним задачам. Комитет по водным ресурсам обладает маленьким штатом (36 человек в центральном аппарате и небольшой штат в БВУ – на одного инспектора приходится 2–3 административных района) с минимальной квалификацией (к примеру, в штате центрального аппарата нет ни одного гидролога).
XIV. В процессе выполнения Плана мероприятий Программы выявились некоторые новые аспекты, которые не были дополнительно учтены в Программе. В частности, после принятия Программы введен в действие новый Водный кодекс Республики Казахстан и принята Государственная программа развития сельских территорий на оды, которые требуют соответствующей корректировки документа.
Меры по совершенствованию механизмов водоснабжения:
I. Целесообразно создать специальную межведомственную рабочую группу, в задачи которой войдет проведение оценки эффективности реализации Программы «Питьевая вода» в целом и каждого инвестиционного проекта в отдельности за период с 2002 по 2010 годы, а также соответствующих региональных программ.
II. В рамках этой рабочей группы пересмотреть существующую Программу по отрасли водоснабжения, в том числе – дать объективную оценку сложившейся ситуации, приоритетные направления и эффективные механизмы реализации поставленной задачи, четкие методику и критерии отбора проектов по водоснабжению для финансирования за счет средств республиканского и местных бюджетов.
III. Уточнить и скорректировать сумму инвестиций, которая понадобится для водного сектора экономики на период до 2020 года.
IV. Органам финансового контроля и прокурорского надзора необходимо провести аудит выполненного объема работ и эффективность использования финансовых средств. По итогам работы привлечь к уголовной ответственности лиц, причастных к нецелевому использованию средств (вплоть до судебных процессов).
V. Из чиновников министерского уровня назначить персонально ответственных за выполнение данной программы. Эта мера будет служить повышению ответственности среди исполнителей, что позитивно отобразится на качестве реализации программы.
VI. Предусмотреть формирование тарифов на воду – исходя из ежегодных обоснованных затрат на функционирование водохозяйственных предприятий.
VII. Реформировать всю систему нормативно-методической документации по использованию водных ресурсов.
VIII. Повысить статус КВР до Агентства.